تئوری های مدیریت دولتی

مقدمه

در اواخر دهه ۱۹۸۰ و اوایل دهه ۱۹۹۰ شاهد تحولاتی در بخش‌های امور دولتی کشورهای پیشرفته بوده ایم. این تغییر و تبدیل یک تجدید نظر ساده با یک تغییر جزئی در شیوه مدیریت نیست. پذیرش مدیریت دولتی نوین، به معنای ظهور یک حوزه علمی جدید در بخش امور دولتی است.

ظهور و پیدایش مدیریت دولتی نوین:

مدیریت دولتی نوین یا مدیریت گرایی راهکارهایی بود در جهت اصلاح الگوی اداره امور عمومی که سعی دارد ساز و کارهای بخش خصوصی را در بخش دولتی پیاده کند.

پالیت(Pollitt) در سال ۱۹۹۴جنبش مدیریت دولتی نوین را به عنوان سیستم فکری ایدئولوژیک مطرح می کند که با ویژگی به کارگیری ایده‌های بخش خصوصی شناخته می شود.

ویرتانن(Virtanen) درسال ۱۹۹۶ معتقد است مدیریت دولتی نوین ریشه در تزویج دو جریان مختلف دارد:

۱) اقتصاد بنیاد گرایی نوین

۲) مدیریت گرایی مبتنی بر بازار

به طور کلی مدیریت دولتی نوین از۲ نظریه علم اقتصاد و مدیریت بخش خصوصی ارتزاق می‌کند. هرچند بین بخش‌های دولتی و خصوصی تفاوت‌های اساسی وجود دارد، اما این به معنی آن نیست که فنون و نظریه‌های بخش خصوصی در بخش دولتی کاربرد ندارد. تمرکز بر نتیجه و توجه به برنامه ریزی استراتژیک در بخش دولتی از بخش خصوصی اقتباس شده است.

 اداره امور و مدیریت

عقیده بر آن است که اداره امور، یک وظیفه محدود تر و کم دامنه تر از مدیریت است و در نتیجه، گذار از اداره امور دولتی به مدیریت دولتی به معنای ایجاد تغییر عمده از جنبه تئوری و عملکرد می باشد.

* در فرهنگ آکسفورد اداره امور از ریشه متن Minor و پس از ریشه Ministrare  به معنای خدمت کردن و به دنبال آن حکومت کردن است. مدیریت از ریشهManus   به معنی کنترل کردن با دست می باشد. تفاوت این دو کلمه در “خدمت کردن” و کنترل کردن و دستیابی به نتایج نهفته است.

* اداره امور: اداره کردن، مدیریت امور، اداره امور و عملیات، هدایت و نظارت بر اجراها

* مدیریت: هدایت کردن و کنترل کردن مجموعه ای از امور به وسیله اقدامات یک نفر به منظور ایجاد تغییر

* اداره امور اساساً شامل پیروی از دستورات و ارائه خدمات است. درحالیکه مدیریت شامل: اول تحقق نتایج و دوم مسئولیت شخص مدیر در برابر اهداف به دست آمده می باشد.

دلایل جایگزینی الگوی سنتی با الگوی نوین

* گرایش به سوی خشکی و بوروکراتیک بودن

* توجه به فرآیند به‌جای پیامد

* تاکید بر دستورالعمل به جای تاکید بر نتایج

الزامات شکل گیری مدیریت دولتی نوین

• حمله به بخش امور دولتی
• تغییر تئوری اقتصاد
• نتایج تغییر در بخش خصوصی به ویژه جهانی شدن آن به عنوان یک نیروی اقتصادی
• تغییر در تکنولوژی

 مدیریت دولتی نوین

مدیریت دولتی نوین نوعی پارادایم جهانی یا فلسفه اداری است که عده ای آن را انقلابی در مدیریت بخش دولتی و برخی آن را رویکردی نوین در اداره‌ی عمومی می‌دانند که به پدیده ای جهانی در نظام های مدیریتی حاکم بر بخش عمومی تبدیل شده است.

“مدیریت گرایی”، “مدیریت دولتی نوین” ، “اداره امور دولتی بر اساس بازار” و یا “دولت کارآفرین” نام های گوناگون مدیریت دولتی نوین، نشانگر دیدگاه‌های مختلف درباره رویدادهای کنونی است.

مدیریت دولتی نوین داره ۳خط مشی بنیادی می باشد که عبارتند از :

• تاکید بر ارزیابی عملکرد و کارآیی

۲- تقسیم و پراکنده کردن بوروکراسی های امور دولتی به‌صورت اداراتی که بر پایه پرداخت بهای خدمات به وسیله مصرف کننده با یکدیگر معامله می کنند.

• استفاده از شبه بازارها و قرارداد با بخش خصوصی به منظور توسعه رقابت، کاهش قیمت تمام شده و توجه به مفاهیم نوین مدیریت (ستاده‌های معین – قراردادهای کوتاه مدت- مشوق های پولی و آزادی عمل در مدیریت)

وظایف مدیریت دولتی نوین:

۱) استراتژی

تعیین اهداف و اولویت‌های سازمانی

تدوین برنامه های عملیاتی

۲) مدیریت مولفه های درونی  الف) سازماندهی و تامین منابع انسانی ب) هدایت کارکنان و نظام مدیریت منابع انسانی ج) کنترل عملکرد

آلیسون در مدیریت مولف های درونی بر درون سازمان تاکید می کند

۳) مدیریت مولفه های بیرونی

ارتباط با واحد های بیرونی

ارتباط با سازمانهای مستقل

ارتباط با رسانه‌ها و مردم

وظایف مدیریت دولتی نوین«ادامه»:

پیدایش مدیریت دولتی نوین یا مدیریت گرایی به دنبال انتقاداتی که به الگوی پیشین و الگوی سنتی وارد شد با هدف کاهش هزینه ها و به دنبال آن افزایش سود شکل شکل گرفت.

این رویکرد به دنبال ایجاد تحول عظیم در بخش دولتی است به گونه‌ای که باعث بهبود ارتباط دولت با جامعه شود. اصلی‌ترین دلیل از مد افتادن الگوی سنتی یا به عبارت دیگر مورد حمله شدید قرار گرفتن الگوی سنتی، به دلیل ناکارآمد بودن آن است.

مردم به صورت گسترده‌ای دولت را ناکارآمد می‌دیدند. مسئله به قدری جدی و مطرح شد که حتی دولت ها هم پی به ناکارآمدی خود بردند.

به همین دلیل بسیاری از دولت ها به استخدام اقتصاددانان برای رفع ناکارآمدی خود پرداختند، چون می بایست دولت‌ها هزینه‌های خود را کاهش دهند و این امر باید به گونه ای صورت می گرفت که وقفه ای  در ارائه خدمات دولت ها و کیفیت آنها ایجاد نگردد.

•  الگوی پیشین کاملا سیاسی است . سیاست و اداره در کار هم دخالت می‌کنند.
•  الگوی سنتی (وبر- ویلسون) پیوند سیاست با اداره
•  الگوی نوین
•  جدایی سیاست از اداره
• توجه به برون داده ها توجه به نتایج حاصل از عملکرد
• کاستن از دامنه دولت
• ارتباط با سیاستمداران و مردم
•  اصول و عناصر مدیریت دولتی نوین

یکی از ویژگی‌های این الگو جدید مدیریت، خلق مفاهیم بازار، شبه بازار و رقابت جویی در بخش دولتی است. به سخن دیگر، این تکلیف وجود دارد که انحصارات دولتی باید از طریق سازماندهی مجدد جای خود را به بازارهای رقابتی بدهند.

دیگر ویژگی عمده مدیریت دولتی نوین بر جامعه مدنی است. اصول جدید مدیریت در بخش دولتی مستلزم تعریف مجدد نقش ها، مسئولیت ها و سطوح تعاملی بین خط مشی گذارها، مدیران و جامعه مدنی به عنوان مشتری است.

 شدلر و پرولر در سال ۲۰۰۲ در قالب یک طبقه بندی، عناصر عمومی مدیریت دولتی نوین را به شرح زیر فهرست کرده‌اند:

* بازسازی سازمانی: تفویض اختیار و کاهش سلسله مراتب

* ابزارهای مدیریتی: کارآفرینی و کارآیی

* اصلاح بودجه ریزی: نزدیکی به بخش خصوصی

* مشارکت: درگیر شدن شهروندان

* مشتری مداری و مدیریت کیفیت: کسب مشروعیت در ارائه خدمات و بازمهندسی

* بازار گرایی و خصوصی‌سازی: تحدید بخش دولتی و ارتقای کارآیی از طریق رقابت

سازمان توسعه و همکاری اقتصادی عناصر مدیریت دولتی نوین را به شرح زیر فهرست کرده است :

* تأمین استقلال و انعطاف‌پذیری

* تضمین عملکرد، کنترل و جوابگویی

* تأمین خدمات مورد تقاضای شهروندان

* بهبود مدیریت منابع انسانی

* مطلوب سازی فن آوری اطلاعات

* بهبود کیفیت مقررات

* تحکیم وظایف راهبردی در حوزه مرکزی

کشورهای موفق در پیاده سازی مدیریت دولتی نوین

به طور کلی خاستگاه الگوی اداره امور عمومی اروپا است، هرچند آمریکا دربسط و تکمیل آن نقش عمده‌ای ایفا کرد. خاستگاه الگوی مدیریت دولتی نوین نیز انگلستان است و کشورهای زلاندنو، استرالیا، سنگاپور در پیاده سازی اصول مدیریت دولتی نوین موفق عمل نمودند و در این راه گام‌های خوبی برداشتند و تجربه موفق کشورهای مزبور پیش روی ماست.

البته سایر کشورهایی که اقتصاد و دولت قوی داشتند در انتخاب اصول مدیریت دولتی نوین دست به گزینش زدند. بانک جهانی و صندوق بین المللی پول همواره پذیرش اصول مدیریت دولتی نوین را به کشورهای در حال توسعه توصیه می نماید.

زلاندنو: مدیریت نوین دولتی در عمل

طرفداران مدیریت نوین اغلب از کشور زلاندنو به عنوان یک نمونه از کشورهایی که در اصلاح اداری خود این روش را به کار بستند ، یاد می‌کنند. الگوی زلاندنو در اواسط دهه ۱۹۹۰ شامل این عناصر بود:

حفظ قدرت و مسئولیت های کلیدی دولت در دولت مرکزی و تفویض محدود به دولت های محلی با وجود توجه زیاد به تفویض قدرت اختیارات در دهه ۱۹۸۰.

تأکید زیاد بر استفاده از ابزارهای انگیزشی برای ارتقای عملکرد، در هر دو سطح سازمانی و فردی

استفاده زیاد از قراردادهای شفاف و معمولاً مکتوب که ماهیت عملکرد مورد نیاز و الزامات عاملان و مسئولان را مشخص سازد.

توسعه برنامه ریزی استراتژیک یکپارچه و نسبتاً پیچیده و نظام‌های عملکرد در سراسر خدمات دولتی. حذف روابط پاسخگویی دوگانه یا چندگانه در درون بخش دولتی تا حد امکان و اجتناب از کنترل های دموکراتیک خدمات دولتی که مشترکاً توسط سطوح مرکزی و محلی انجام می‌شود.

تفکیک نهادین وظایف تجاری و غیرتجاری:  جداسازی وظایف راهنمایی، ارائه و تنظیمی و همچنین تفکیک نقش های مؤسسان، خریداران و تأمین کنندگان.

نهایت عدم تمرکز در زمینه تصمیمات مرتبط با تولید و مسائل مدیریتی، به ویژه با توجه به انتخاب و خرید دروندادها و مدیریت منابع انسانی.

بطور کلی داده های گردآوری شده مبین آن است که کشورهای تعقیب کننده این الگو توانسته اند هزینه های دولتی را به میزان زیادی کاهش  دهند و خدمات عمومی را بهبود بخشند.

مدل های پیاده سازی پارادایم مدیریت دولتی نوین

در دنیا ۴ مدل برای پیاده‌سازی پارادایم مدیریت دولتی نوین شناسایی شده است که بر پایه تعمیم اصول مدیریت بخش خصوصی و علم اقتصاد به حوزه‌های اداره امور عمومی صورت گرفته است که عبارتند از: ۱- مدل کارآیی ۲- مدل برتری جویی ۳- مدل کوچک‌سازی ۴ – مدل خدمت گرایی.

در مدل کارآیی بر چند اصل تأکید می شود که عبارتند از: کاربرد اصول مدیریت بخش خصوصی در بخش دولتی، کنترل های مالی و حرفه‌ای، مدیریت بر مبنای سلسله مراتب، تأکید بر خواسته‌های مصرف‌کنندگان، مقررات‌زدایی، افزایش سرعت کار، کاهش قدرت حرفه‌ای، هدف‌گذاری روشن، کنترل های عملکردی، توانمندسازی مدیران کارآفرین و بالاخره به کارگیری اشکال جدید حاکمیت سازمانی.

مدل برتر جویی نیز بر محوریت دانش، یادگیری سازمانی، تشخیص فرهنگ به عنوان یک عامل چسبندگی، تمرکزگریزی، قضاوت عملکرد بر مبنای نتایج، برنامه‌ریزی فشرده آموزشی برای تربیت مدیران استراتژیک، تدوین استراتژی های ارتباطات و رهبری کاریزماتیک تأکید دارد.

مدل کوچک سازی بر موارد زیر تأکید دارد: برون‌سپاری، گسترش شبه بازار در بخش دولتی، انتقال از مدیریت بر مبنای سلسله مراتب به مدیریت بر مبنای قرارداد، تفکیک وظایف استراتژیک و وظایف عملیاتی، کاهش لایه های سازمانی و تراکم زدایی سازمانی، حرکت از مدیریت دستوری به سمت سبک های جدید مدیریت وجایگزینی خدمات متنوع و انعطاف‌پذیری با خدمات استاندارد.

مدل خدمت گرایی به طور عمده بر کیفیت خدمات و محصولات ارائه شده توسط بخش دولتی تأکید دارد به گونه‌ای که با جوابگویی به نیازها و انتظارات شهروندان و مشتریان بتوان رضایت آنها را جلب نمود.

بررسی و تبیین پارادایم مدیریت دولتی نوین

مدیریت دولتی نوین، بکارگیری شیوه های مدیریت بخش خصوصی در بخش دولتی که شامل مولفه هایی همچون خصوصی‌سازی، کاهش اندازه دولت، به پیمانکار دادن امور، برون‌سپاری و مشتری گرایی و… می‌باشد.

مدیریت دولتی نوین رویکرد جدیدی را در مدیریت دولتی ارائه نموده است که در آن مسئولیت مدیریت در نیل به اهداف مورد توجه بیشتری قرار می‌گیرد، انعطاف‌پذیری و نرمش در ساختار مدیریت رو به فزونی می نهد، ارزیابی و سنجش عملکردها انجام می‌پذیرد و به کارآیی و اثربخشی در بخش دولتی بیشتر توجه می‌شود.

هدف مدیریت دولتی نوین تبدیل دولت به کسب و کار بوده و مدیریت بخش خصوصی در آن تحقق کامل می یابد. در این پارادایم، سازمان‌های دولتی به بخش هایی تقسیم می‌شوند که هر یک از این بخش ها همانند یک واحد بازرگانی دارای اهداف عملکردی مشخص هستند و مدیران آنها در قبال تحقق آنها مسئول هستند. مدیریت دولتی در حد نهایی خود می‌تواند به مدل مجازی منجر شود که فرض بر این است که بهترین دولت، بی دولتی است و تمامی فعالیت‌های سازمان های دولتی باید در بخش خصوصی انجام شود.

دولت در مدیریت دولتی نوین، هدایت کردن به جای راندن، توانمندسازی به جای خدمت‌رسانی، بودجه برای نتایج به جای بودجه برای درون دادها، برآوردن نیازهای مشتریان به جای نیازهای بوروکراسی، ایجاد درآمد به جای هزینه کردن، پیشگیری به جای درمان، مشارکت به جای روابط سلسله مراتبی و حاکمانه را سرمشق خود قرار می‌دهد.

پیش نیازهای اثربخشی مدیریت دولتی نوین عبارت است از: وجود یک بخش خصوصی واقعی و مردمی که رقابت پویا در آن باشد، وجود بازارهای پولی و مالی تشکل یافته و نیز وجود نظام حقوقی و قانونی شفاف و تفصیلی.